劳动者与用人单位是否存在劳动关系是工伤认定的前提，劳动保障部授予劳动保障行政部门工伤认定权，当劳动者与用人单位订立书面合时，其双方的劳动关系很明确，工伤认定部门也会在认可双方存在劳动关系的前提下认定受伤职工是否属工伤。可是，国家承认事实劳动关系的存在，在受伤职工与用人单位未订立书面合时，其要求认定工伤往往受到是否存在事实劳动关系的阻碍，这时，双方事实劳动关系的确认是由劳动保障行政部门来作为，还是由其他部门来作为，成为实践中常常遇到的难题。

    相关法律规定，确认劳动者与用人单位是否存在劳动关系的法定权力在劳动争议仲裁机构和人民法院。但对于工伤认定中的劳动关系“确定”，在以下法律条款中又有规定，《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请需要提供的材料有：“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。《工伤认定办法》第五条也规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明……”以上规定均要求在认定工伤时，劳动保障行政部门首先要“确定”受伤职工与所在单位存在劳动关系。可是，要求劳动者在未与用人单位订立合同的情况下提供存在事实劳动关系的相关证据确实很难。为此，劳动保障部在2005年又下发了《关于确立劳动关系有关事项的通知》，该《通知》系统地明确了劳资双方存在事实劳动关系的情形及认定双方存在事实劳动关系的“参照凭证”。再之后，一些省份也针对《工伤保险条例》规定的认定工伤中存在劳动关系的问题作了相关规定。如江苏省劳动保障厅在《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》中明确规定：“劳动保障行政部门对能初步证明职工与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）及符合工伤认定申请其他条件的申请，应予受理。”以上均要求申请工伤认定需要劳动保障行政部门首先“确定”双方是否存在劳动关系，对于未订立劳动合同的双方当事人而言，由此带来两方面问题：一方面，当事人对工伤认定不服往往因双方是否存在事实劳动关系而引发争议，主张不存在事实劳动关系的一方会在劳动保障行政部门作出工伤认定后，将其告至行政复议机关或人民法院；另一方面，劳动保障行政部门在认定受伤职工是否是工伤的前提是确认双方存在事实劳动关系，可确认劳动关系之诉的权力在劳动争议仲裁机构和人民法院。于是，职工受到伤害后，往往就工伤认定的同时因劳动关系需要确认而难以应对诸多诉讼，苦不堪言。与此同时，劳动保障行政部门为了避免行政官司，也只好将事实劳动关系不甚明了的工伤认定先“中止”或者干脆“终止”了事。

    为此，有人对劳动保障部赋予劳动保障行政部门在认定工伤时，首先对双方是否存在劳动关系进行“确定”提出质疑，实践中也确实存在劳动保障行政部门与劳动争议仲裁机构或人民法院之间因劳动关系确认而互相推诿的现象。国家立法的本意是指双方订立书面合同、用人单位参加工伤保险的情形下，一旦职工受伤，单位及职工都可以申请工伤认定，且在被认定为工伤后依法享受工伤保险待遇。而未订合同的用人单位是不可能为职工缴纳工伤保险费的，职工受伤被认定为工伤后，也就不可能享受到工伤保险基金的“补偿”（未参保的，由单位按照条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付给工伤职工费用）。所以，未签订合同的用人单位，在其职工受伤后，会尽力阻止职工申请工伤认定，且不承认双方存在劳动关系，以达到规避赔偿之目的。当受伤职工在申请工伤认定后，又要为劳动关系的确认进入诉讼程序，给其带来的无疑是维权周期长，导致职工的诉累，同时还会过多消耗法律成本。如何解决这些问题，笔者有以下建议：

    一是劳动保障行政部门在受理未订立合同的受伤职工工伤认定申请时，不能动辄以劳动关系不明确而不予认定是否是工伤或中止认定，单单为了怕当被告而对受伤职工的利益置之不理，不能体现“保护劳动者合法权益”这个主旨。如果让劳动者走确认劳动关系这个诉讼程序，等走完后再回过头来申请工伤认定，势必要走两道程序。所以，在劳动保障行政部门能初步确定双方存在事实劳动关系的前提下，依法受理受伤职工的工伤认定申请，就可以使职工少走一个诉讼程序。

    二是各级执法部门要加大执法力度，严令用人单位完善劳动合同制度。虽说《劳动合同法》已经实施，全国上上下下也在大张旗鼓地宣传、学习，但也不能保证所有用人单位都会依法按规定执行，还是要劳动保障行政部门等执法部门加大执法力度、主动进位，查处违法行为，减少因不订合同而形成事实劳动关系的数量。如果单单寄希望于处于弱势的劳动者告发自己的单位，往往会导致“告了单位丢了工作”、“遵法者得不到法律保护”的尴尬现象发生。

    三是劳动争议仲裁机构及人民法院要快速处理确认劳动关系之诉，使受伤职工及时进入工伤认定程序。法律规定劳动关系之诉在劳动争议仲裁机构及人民法院，对劳动保障行政部门在受理未订立劳动合同的受伤职工工伤认定申请后，确实难以确定双方是否存在事实劳动关系时，受伤职工申请劳动关系确认，劳动争议仲裁机构及人民法院应及时受理，快速断案，在最短时间内维护受伤职工权益。